“行政处罚权交由”条款的“兜底”属性及其适用

中国建设报2023年4月第8357期

行政执法重心下移旨在有效应对基层行政执法实践中存在的“看得见的管不了,管得了的看不见”,以及乡镇人民政府、街道办事处“权小事多责大”等一系列难题。2021年修订的《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)为行政处罚权下沉乡镇(街道)作出了法律回应,进一步推动了基层治理模式的创新。

□喻少如黄卫东

《行政处罚法》第24条第1款(以下简称“行政处罚权交由”条款)规定:“省、自治区、直辖市根据当地实际情况,可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使,并定期组织评估。”该规定为行政处罚权下沉乡镇(街道)提供了直接的法律依据,随之而来的问题便是如何理解与适用该条款。厘清“行政处罚权交由”条款的内在法律意义是推动行政处罚权下沉的前置性基础命题,也是规范乡镇(街道)行政处罚权运行的重要制度基石。

“行政处罚权交由”条款

宜作为“兜底”条款

将“行政处罚权交由”条款置于现行法律规范体系下观察,将其定位为行政处罚权通过行政授权或委托方式交由乡镇(街道)实施的“兜底”条款,对实现该条款在整个法律规范体系中的规范融通具有积极意义。

从现行《行政处罚法》可知,行政处罚是由拥有行政处罚权的行政机关实施的。某一行政机关只有同时具备地域管辖权、级别管辖权以及职能管辖权,才能具有行政处罚权。乡镇(街道)若要获得行政处罚权,除了满足地域管辖权以及级别管辖权要件之外,还需要满足职能管辖权要素,即对具体事务的管辖权限。

乡镇(街道)若要对某一事项享有行政处罚管辖权,需要有行为法上的明确授权,不能因组织法上明确了乡镇(街道)享有行政管理权限,就等同于乡镇(街道)当然享有了对某种违法行为的行政处罚管辖权,还需要有行为法上的依据。

现有法律规范通过授权或者委托等规定已经为部分事项的行政处罚权下沉乡镇(街道)提供了依据。然而,从现有法律规范体系来看,法律规范明确授予乡镇(街道)行政处罚权限或明确规定可以委托乡镇(街道)实施行政处罚的情形有限。同时,实践的发展变化往往快于立法进程,大量乡镇(街道)“看得见”的事务“管不了”,乡镇(街道)行政执法需求不断增加。

“行政处罚权交由”条款实施以后,将其视作行政授权和委托的“兜底”条款,有效解决规范供给和实践需求之间的供需“缺位”或“错位”现象,“交由”既可以通过行政授权方式实现,也可以通过委托方式实现。乡镇(街道)有迫切需求却缺乏明确规范依据授权时,可基于该条款将部分事务的行政处罚权授予乡镇(街道)行使。同时,在缺乏法律、法规、规章规定的情况下,仍然可以基于该条款委托乡镇(街道)实施行政处罚。

“行政处罚权交由”条款

的价值阐释

●破解实践中存在的事权莫名下沉乡镇(街道)所产生的规范性难题

一方面,现行法律规范通常将一些地方治理职权赋予到区县级以上政府职能部门,但上级政府及其职能部门往往经由签订《目标责任书》等形式,借由属地化管理将任务和项目下放到乡镇(街道)一级,基层面临“上面千条线,下面一根针”的境遇。

另一方面,乡镇(街道)实际上对大部分事务没有决策权、资源调配权和相应的行政执法权。乡镇(街道)事多权小却责任大,权责严重失衡的现象给乡镇(街道)造成了极大压力。

“行政处罚权交由”条款作为处罚权下沉乡镇(街道)的“兜底”条款,有助于化解莫名下放执法权到乡镇(街道)产生的权责不清等法治难题。

●应对立法“挂一漏万”的不足

无论法律被制定得多么完备,也不可能把全部社会生活的丰富性、混乱性和无限可变性一览无余地概括其中。“行政处罚权交由”条款作为“兜底”性质的条款有效实现了立法的稳定性与变动性的统一,解决了行政处罚权下沉乡镇(街道)过程中在立法层面可能出现的“挂一漏万”等不足。

比如,在基层治理实践中,乡镇(街道)的部分经营场所存在违规停车占用消防通道的情形,但由于处罚决定的作出需要经由一系列繁琐程序,区县级消防主管部门往往难以抽出时间与精力管理。

乡镇(街道)具有先天的时空优势,且该类事务并非技术性强、专业性强、乡镇无力管辖的事务,完全可以简化程序后交由乡镇(街道)管辖。此前由于缺乏明确的法律依据,该类现象在乡镇(街道)基本处于无人监管状态,“行政处罚权交由”条款实施后,便可以交由乡镇(街道)监管。

●有利于释放基层活力

中国传统的行政执法权限分配呈现出区县级主管部门承担行业执法责任、乡镇(街道)承担属地管理责任的基本样态,但同时乡镇(街道)又面临“能管却管不了”的境遇。

为突破这种困境,借由“行政处罚权交由”条款将部分行政执法权合理下沉到乡镇(街道),助力释放基层活力。

“行政处罚权交由”条款的适用

“行政处罚权交由”条款的“兜底”属性能有效应对行政处罚权下沉乡镇(街道)过程中可能面临的诸多困难。

行政处罚权下沉乡镇(街道)使得基层成为依法办事的前沿,承担着更大的法律风险,法治建设的着力点也理应置于地方和基层。

●决定主体宜由省级政府主导逐步转向多元主体协同

《行政处罚法》明确省、自治区、直辖市根据当地实际情况,可以决定将区县级政府职能部门的行政处罚权交由乡镇(街道)行使,但并未明确“省、自治区、直辖市”是何主体。

行政处罚权下沉乡镇(街道)尚处于改革探索期,涉及利益主体多元、情况复杂多变,从改革的高效平稳角度考量,多元决定主体的情况并不利于改革的深入推进。

当前,确定由省级人民政府牵头推动行政处罚权下沉较为适宜,相较于其他主体,省级政府更具优势。同时,由于实践的复杂多变,省级政府也不宜通过制定地方政府规章的形式推动行政处罚权下沉乡镇(街道),而是应当通过发布决定、通知、制定政策性文件等方式有序推动行政处罚权下沉。

●以提取“最大公约数”方式确定交由事项

交由乡镇(街道)实施的行政处罚事项必须是基层管理迫切需要且乡镇(街道)能为可为的事项。省级层面“打包”交由乡镇(街道)行使的行政处罚事项清单应以提取“最大公约数”的方式确定。

其一,省级政府在制定处罚权交由清单时,应充分征求区县级政府职能部门意见,最大范围地征询乡镇(街道)的基层治理需求。统筹考量乡镇(街道)是否普遍具有能力承接,对乡镇(街道)普遍难以承接的共性事项,不宜下放。对部分乡镇(街道)较为迫切的个性化需求应当尽量保留,纳入清单。

其二,行政处罚权下沉乡镇(街道)的过程中,除专业性强、技术性强等事项不适宜交由乡镇(街道)实施外,还要注意下沉乡镇(街道)的行政处罚种类的合法性要求,对限制人身自由、责令停产停业、吊销证照、较大金额罚款等较为严苛的行政处罚不能交由乡镇(街道)实施。

其三,纳入交由清单的各事项均应明确事项编码及其名称、设定依据、交由依据、交由方式、监督救济途径等要素。

●交由方式宜限定为行政授权或委托

实践中,省级层面将部分行政处罚权交由乡镇(街道)实施时,通常并未明确交由方式。对此,省级层面可以统一使用交由表述,但有必要明确交由途径仅限于行政授权或者委托两种。

●完善监督制约机制规范权力运行

完善法制审核制度。一要明确法制审核机构及其人员,二要确定法制审核的范围及内容,三要规范案件审核流程。

●健全乡镇(街道)行政执法监督体系

一方面,明确综合行政执法机构的法律地位。另一方面,赋予乡镇(街道)对派驻人员的任免调配建议权、对综合行政执法工作的指挥权以及对日常行政工作的考评权,强化乡镇(街道)话语权。

同时,吸纳政府机关、社会组织、民众等多元主体进入到执法考核和评议中来,确保执法考评公平、公正、公开。对行政执法人员全面落实行政执法责任制,依法处理违法犯罪情形。

对行政执法过程中侵害公民、法人和其他组织合法权益的情形,健全完善权利救济机制。

作者单位为西南政法大学行政法学院