“八五”普法｜新法导读：行政处罚“升级版”，以良法促善治  行政处罚法

行政处罚“升级版”，以良法促善治

行政处罚法

    修法背景

1996年《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）是一部在我国行政法治乃至整个法治建设进程中具有里程碑意义的法律，对增强行政机关及其工作人员依法行政理念，依法惩处各类行政违法行为，推动解决乱处罚问题，保护公民、法人和其他组织合法权益发挥了重要作用，该法的推出在很大程度上是为了解决当时历史背景下对行政处罚“乱”和“滥”的主要执法问题。但随着社会经济的发展，人民群众对法治政府的期盼度越来越高，《行政处罚法》的修改也势在必行。

一是体现国家对行政执法领域重大改革要求，贯彻落实党中央关于全面依法治国重大决策部署 ,推动行政处罚制度进步。比如，党中央提出深化行政执法体制改革 ,合理配置执法力量 ,在市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域推行综合行政执法制度。新修订《行政处罚法》明确国家在上述领域推行建立综合行政执法制度，为深入推进综合行政执法改革提供法律保障。

二是以法律形式巩固行政执法领域重大改革成果。新修订《行政处罚法》对法治政府建设过程中，行政机关在综合行政执法和相对集中行政处罚权制度、行政处罚裁量基准制度、行政处罚程序完善等方面的有益探索进行了总结，吸收了有关行政处罚行为的效力、正当行政程序、保障相对人合法权益的要求的理论研究成果，促进了行政处罚法律制度的完善和发展。

三是为行政处罚权行使定规矩、划界限，有利于保障行政执法既有力度又有温度。比如，新修订《行政处罚法》补充了行政处罚种类 ,引入行为罚、资格罚等方面的行政处罚种类。同时 ,要求违法所得除依法退赔外予以没收 ,并延长涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的违法行为的追责期限。强化处罚与教育相结合原则 ,提高社会对行政处罚的认可度。

2021年 1月 22日，《行政处罚法》由十三届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议修订通过，将于 2021年 7月 15日起施行。新修订《行政处罚法》作为行政处罚制度的升级版，能够以良法促善治，力促行政处罚制度真正实现“良法善治”。

主要内容解读

新修订后的《行政处罚法》共 8章，86条。

1.明确行政处罚的概念

众所周知，由于行政处罚是一种典型的不利行政处分，旨在当老百姓有违行政法律规范抑或妨害行政管理秩序时，行政机关须按照法定要件及程序作出对其权利义务产生影响的处分。此次修法，明确了此项学理通说。新修订《行政处罚法》明确规定 :行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。这一规定明确了行政处罚的主体是行政机关，行政处罚的对象是违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，行政处罚的内容是以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒，较为全面地反映了行政处罚的内涵和外延，也有利于将行政处罚与其他行政行为区别开来。

2.完善行政处罚的种类

此次修订中，引入行为罚、资格罚等方面的行政处罚种类。在第九条中明确增加“通报批评”“降低资质”“责令关闭”“限制开展生产经营活动”“限制从业”等行政处罚种类。这一规定进一步体现了行政处罚的基本种类，即财产罚、行为罚、资格罚、人身自由罚和声誉罚，使行政处罚的分类更加科学。关于该条所增加的行政处罚种类，要注意 :一是“通报批评”，该处罚种类与“警告”并列。警告多为“点对点”对行政相对人的违法行为予以警告，提醒其下不为例 ;而通报批评多为“点对面”，有一定的公开性。二是降低资质等级。比如驾驶证扣分“降照”，施工一级资质降为二级，虽然为资格罚，实际上限制了行政相对人的某种行为。三是限制开展生产经营活动、限制从业，在一定区域和时间内限制或禁止行政相对人从事某种活动。就是在一定区域和时间内限制或禁止行政相对人从事某种活动。比如“终身禁驾”，建设领域的“失信黑名单”等。

3.扩大行政处罚的设定权限

《行政处罚法》实施 20多年来，各地在实施中普遍反映这一法律对地方性法规的限制过于严格，不利于发挥地方性法规在地方治理中的作用。为此，新修订《行政处罚法》赋予行政法规和地方性法规行政处罚的设定权，增加规定 :法律对违法行为未作出行政处罚规定，行政法规为实施法律，可以补充设定行政处罚。法律、行政法规对违法行为未作出行政处罚规定，地方性法规为实施法律、行政法规，可以补充设定行政处罚。但为了防止行政法规和地方性法规超越职权滥设行政处罚侵害行政管理相对人的合法权益，规定 :拟补充设定行政处罚的，应当通过听证会、论证会等形式广泛听取意见，并向制定机关作出书面说明。行政法规、地方性法规报送备案时，应当说明补充设定行政处罚的情况。这样规定有利于不同地区落地实施行政处罚时更有地域针对性，同时在地方立法项目中也更灵活；通过听证会等形式征求意见，亦体现了我国社会主义法治制度中人民立法的重要思想和价值导向。

4.综合行政执法制度，对症“九龙治水”

行政执法领域曾出现过“九龙治水”的弊病。一些地方，多个行政管理部门各管一摊，职能交叉，看似都在负责，实则相互推诿扯皮。为改变这种乱象，2018年中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》（中发〔2018〕11号）中就提出了深化行政执法体制改革，整合组建市场监管、生态环境保护、文化市场、交通运输和农业等综合执法队伍。新修订《行政处罚法》进一步明确了综合行政执法的法律地位，新修订《行政处罚法》规定 :国家在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域推行建立综合行政执法制度，相对集中行政处罚权。

5.行政处罚实施权向基层延伸

乡镇人民政府、街道办事处是最基层的政府机关，往往也是最早发现违法行为的机关，新修订《行政处罚法》为了解决乡、镇、街道办“看得见、管不着”的现状，为最基层政府机关行政执法提供了法律依据，明确规定 :“省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估。决定应当公布。承接行政处罚权的乡镇人民政府、街道办事处应当加强执法能力建设，按照规定范围、依照法定程序实施行政处罚。”

6.完善“一事不再罚”原则

“一事不再罚”是行政法治的基本原则。现行《行政处罚法》规定 :对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。在实践过程中，存在对同一个人的同一个违法行为，根据不同的法律是否可以给予两次以上行政拘留、给予两次以上吊销证照、给予两次以上取消或限制从业资格的处罚等处罚问题，而特定的行政处罚只能由特定的行政机关行使，如行政拘留只能由公安机关行使，吊销营业执照只能由发证机关行使，规定当事人的一个违法行为只能由一个机关处罚还有难度，但对于当事人的同一个违法行为，不同法律、法规均规定了罚款的行政处罚，应当按照重吸轻的原则来解决竞合问题。新修订《行政处罚法》增加规定 :同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。

7.强化“处罚与教育相结合”原则

行政执法的价值绝非“为罚而罚”，而是要达到预防违法的目的。行政处罚具有制止和惩戒违法行为的性质，同时也有预防和减少违法行为的功能。对严重违法进行严厉查处、严厉打击，既是对违法者的惩戒，也是对潜在违法活动的警示。此次修订一是大力推行“柔性执法”，对轻微违法者进行说服教育、进行劝诫，同样也能起到防止和减少严重违法行为，降低社会危害性的作用。这也是落实行政处罚法关于“处罚与教育相结合”原则的具体体现。因此，新修订《行政处罚法》规定 :“初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。法律、行政法规另有规定的，从其规定。”二是明确没有主观过错不罚，规定当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。三是增加从旧兼从轻适用规则，实施行政处罚，适用违法行为发生时法律、法规、规章的规定。但是，作出行政处罚决定时，法律、法规、规章已被修改或者废止，且新的规定处罚较轻或者不认为是违法的，适用新的规定。

8.延长重点领域行政违法处罚时效

处罚时效，是指行政机关对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织追究行政责任、给予行政处罚的有效期限。行政机关超过法律规定的期限未发现违法行为的，对当时的违法行为人不再给予行政处罚。现行《行政处罚法》关于行政处罚时效的规定在实施中存在的主要问题是对违法行为不加区分，无论违法行为的性质和危害性如何，都是二年处罚时效，导致对某些严重的违法行为因为时效已过而不能处罚，不利于打击违法。新修订《行政处罚法》对行政处罚的时效制度进行了完善，明确规定 :“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚 ;涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。法律另有规定的除外。”

9.明确行政执法“三项制度”

行政执法“三项制度”是指行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度。“三项制度”聚焦行政执法的源头、过程和结果三个关键环节，是提高政府治理效能的重要抓手，对切实保障人民群众合法权益、推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。新修订《行政处罚法》将“三项制度”上升为法律规定，第三十九条规定行政处罚公示制度、第四十七条规定行政处罚全过程记录制度、第五十八条规定行政处罚的法制审核制度。

10.完善行政处罚听证制度

听证制度是现代行政程序法的核心制度。新修订《行政处罚法》针对行政处罚听证中存在的突出问题，对行政处罚听证制度进行了三个方面的完善 :一是扩大行政处罚听证的范围，将没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物，降低资质等级，责令关闭、限制从业和其他较重的行政处罚都纳入可以申请听证的事项范围 ;二是延长当事人申请听证的时间，将申请听证的时间由三天修改为五天 ;三是对听证笔录的效力作出明确规定，明确 :听证结束后，行政机关应当根据听证笔录，依照本法第五十七条的规定，作出决定。行政机关既然为正确作出行政处罚决定组织了听证，就应当以听证笔录为处罚根据，这对解决听证“走过场”具有重要意义。

   主要条文链接

第九条　行政处罚的种类：（一）警告、通报批评；（二）罚款、没收违法所得、没收非法财物；（三）暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件；（四）限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业；（五）行政拘留；（六）法律、行政法规规定的其他行政处罚。

第二十四条　省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估。决定应当公布。

承接行政处罚权的乡镇人民政府、街道办事处应当加强执法能力建设，按照规定范围、依照法定程序实施行政处罚。

有关地方人民政府及其部门应当加强组织协调、业务指导、执法监督，建立健全行政处罚协调配合机制，完善评议、考核制度。

第二十九条　对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。

第三十三条　违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。法律、行政法规另有规定的，从其规定。对当事人的违法行为依法不予行政处罚的，行政机关应当对当事人进行教育。